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【基層說】這一基層經驗為何上了中央深改委會議?

Release Time: 2019.01.22 Read: 389 share

11月14日,習近平總書記主持的中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了15份文件,其中之一是《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》。這說明,“街鄉吹哨、部門報到”經驗正式進入了頂層設計的視野,對當前正在推進的基層治理現代化建設具有借鑒意義。

北京市平谷區是“街鄉吹哨、部門報到”經驗的發源地。簡單說來,“街鄉吹哨、部門報到”是一個“從小處切口、點上發力”的經驗,其主要作用是撬動基層治理機制中的一些關鍵環節,進而有針對性地清除長期存在的痼疾。

今年7月,武漢大學社會學系教授呂德文攜20多人團隊在平谷區調研20多天,今天小組就請他談談對這一經驗做法的直觀感受。近年來首都基層鄉村治理任務急劇加大。自十八大以來,首都鄉村治理的任務發生了巨大轉型,從維持基本秩序、調整產業結構等轉向環境治理、拆違等任務,積累已久的社會問題已經到了爆發邊緣,爆發的契機就是2016年的“5.14事件”,平谷區金海湖鎮黑水灣村關閉礦區發生礦難,造成6死1傷,即使這樣,金山和砂石盜采依然沒有被制止住。

平谷區相關部門組織了護礦隊,人數從最初的十幾人不斷增加到50人,但盜挖行為卻愈演愈烈,直到“5.14事件”爆發??梢?,過去“因事設崗”的行政方式已不適應新的任務,雖投入了新的治理資源,卻未提高治理績效;恰恰相反,新的治理資源很可能進一步惡化了基層政治生態。事后查明,有護礦隊員和盜挖者勾結,有村干部為砂石盜采者提供保護傘。

如何改變這一狀況?過去經驗證明,“頭疼醫頭、腳痛醫腳”是不行的,只有改變基層治理的體制機制才能解決這些問題。但是,一些基本的基層治理架構是既定的,地方政府并沒有權力來改變。不變體制變機制,這便是“街鄉吹哨、部門報到”改革的方法論。

總體上看,基層是負責政策執行的,是需要回應社會訴求的,需要同時兼顧上級目標和基層實際。因此,基層政府任務本來就是“戴著鐐銬跳舞”。通過機制創新解決實際問題,也是改革漸進式改革邏輯的延伸。改革40年之所以成功,主要經驗便是我們采用了漸進式改革的方法。它是一個成本低、可控制的改革方法?!敖粥l吹哨、部門報到”經驗的形成,經歷了幾個階段:

1、“雙安雙打”階段。為治理砂石盜采、盜挖金礦等問題,平谷區于2017年初啟動了全力確保安全生產、安全穩定,打擊金礦及砂石盜采,打擊其他違法犯罪活動的專項行動(簡稱“雙安雙打”)。由鎮委書記和鎮長擔任指揮部的總指揮和執行指揮,公安、國土、水務等16個區級職能部門為成員單位。要求指揮部成員單位,做到“事不絕、人不撤”。

不過,金海湖鎮“雙安雙打”工作的特殊之處在于,它并不同于普通的運動式治理,而是通過運動建立一套行之有效具有一定普適性的工作機制。制定了“鄉鎮吹哨,部門報到”的聯合執法鏈機制,形成了賬單式執法、突擊式執法、常態化執法等三種聯合執法模式。

2、“街鄉吹哨、部門報到”機制成型?!半p安雙打”的成功,極大地增強了平谷區政府對創新基層治理機制的信心。當地通過三個清單將這個經驗常態化:一是建立問題清單。二是建立權責清單。三是建立執法效果清單。簡言之,部門工作的績效如何,鄉鎮政府可以根據每一次“吹哨、報到”行動作出評價,并以此為依據年終考核部門工作。

一方面,其解決條塊分割和權責不一致的問題。由區法制辦重新明確執法部門職責和執法清單,解決了以往執法部門各自為政、職責交叉不清的問題。另一方面,以問題為導向,建立了一套規范而實用的基層治理流程,一般的政策循環的起點在上級決策部門,而“吹哨報到”的議程設置權卻在基層政府,強化了基層政府的治理能力。

3、黨建引領基層治理的探索。到筆者調研時,金海湖鎮的“街鄉吹哨、部門報到”機制已經升級來幾個版本,從最初的主要解決執法問題的“執法哨”,到后來的解決一般社會治理問題的“管理哨”,再到解決農村發展問題的“發展哨”,其運用范圍越來越廣??偟目磥?,金海湖鎮的主要做法是將“街鄉吹哨、部門報到”機制滲入到鄉村治理的實踐過程中去,進而激活原有的治理體制?,F在就來評價“街鄉吹哨、部門報到”的作用,可能還為時過早。

它本質上是一項聯合執法活動,類似的聯合執法、現場辦公等運動式治理模式,并非“街鄉吹哨、部門報到”的經驗本質。同樣,有些地方將“街鄉吹哨、部門報到”經驗泛化。比如,有一個街道建立了網格系統,建立的龐大的網格員隊伍,也說是“吹哨報到”經驗。就筆者的看法,這還是“因事設崗”。

而金海湖鎮的相關領導的想法是,盡量激活村干部和鄉村兩級龐大的協管員隊伍,把他們納入到網格系統中。如果這一目標得以實現,那很可能意味著“街鄉吹哨、部門報到”真正切中了首都市郊農村治理的痛點,撬動了鄉村治理體制。在筆者看來,“街鄉吹哨、部門報到”的啟示正在于此:

第一、從“捂蓋子”到“揭蓋子”。多年來,首都市郊農村治理的重要特點是“捂蓋子”,不愿意正視問題,導致問題積累越來越多,終于一發不可收拾。而這也是全國基層治理中極其普遍的問題,“不出事邏輯”已經深入了很多基層領導干部的觀念之中。而“吹哨報到”的關鍵在于,因為它賦予了基層政府足夠的權力,使得基層政府敢于直面問題。一是通過清理過去的治理痼疾,重塑了基層政治生態;二是通過激活屬地政府權能,增強基層政府的回應性,及時化解基層社會矛盾。某種意義上,“吹哨報到”實際上是激發基層干部敢擔當、敢作為的保障機制。

第二、基層政權從“懸浮”到“嵌入”。首都郊區農村治理過程中,鄉鎮黨委政府對村級組織和村干部的“失控”現象讓人震驚,某些村干部無視黨紀國法,鄉鎮黨委政府卻毫無辦法,鄉鎮干部在面對農村工作時,普遍有畏難情緒。追根溯源,這是基層政權長期不做群眾工作,片面理解村民自治的結果。而通過“吹哨報到”機制,一方面基層政府的管理和執法力量順利進入了村莊;另一方面,亦通過黨建引領基層治理的方式,基層政權強化了對村干部和其他服務人員的統籌管理。這個意義上,基層工作就可以建立在扎實的群眾基礎之上。

第三、基層工作從“權宜之計”到依法治理。平谷區“街鄉吹哨、部門報到”的機制設計及經驗總結,一直都是法制辦在主要負責了。因此,這個經驗一開始就貫徹了依法治理的理念。從結果上看,這一機制的確有效規范了基層治理行為。屬地政府和相關執法部門,不僅獲得了法律保障,更是習慣了依法行政。這極大改變了過去依靠權宜之計解決問題的行政惰性,法治精神得以彰顯。

綜上,平谷區“街鄉吹哨、部門報到”改革,是一個典型的“從小處切口、點上發力”的經驗。這一經驗,看似只是解決了基層治理中的“小問題”,卻是關系到基層治理現代化的大經驗。說到底,基層治理的主要任務是解決老百姓關心的“小事”,而不是完成“大事”;評價基層治理好壞的關鍵是,它能不能及時有效回應群眾訴求?!按瞪趫蟮健鼻∏∑鹾狭嘶鶎庸ぷ鞯倪@一特點。更難能可貴的是,“吹哨報到”是在并不增加治理資源的情況下,完全通過完善基層治理體制和機制來提高治理績效的。在這個意義上,平谷區“街鄉吹哨、部門報到”的改革是值得肯定的。


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