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Chinese English

【基層說】公安改革,切不可讓犧牲奉獻的民警感到被拋棄

Release Time: 2019.01.22 Read: 406 share

根源在哪里?

誰是改革的受益者,誰是改革的受損者?這個問題是公安改革,乃至于黨和國家機構改革能否順利進行的癥結所在。

從山東省的試點工作看,這次改革的受益者很顯然是廣大人民警察。但因公安機關內部人員復雜,部分人員并未獲得改革紅利,成了潛在的利益受損者。而造成這一狀況的根源是有中國特色的編制管理制度。

簡單為組員解釋一下我國的編制管理制度,改革開放以來我國已經進行了7次機構改革,始終貫穿其中的重要目標是精簡機構和人員。如何有效防止機構和人員的膨脹?最重要的手段便是編制管理。中央和各級地方政府通過制定各個政府機構的“三定”(定編、定崗、定人)方案,來控制、調配機構和人員數量。

大致說來,政府機構主要有兩個機構類型:行政部門和事業單位。行政部門絕大多數行政人員是公務員;事業單位雖存在編制管理,但地方政府在設置事業單位、招聘事業編人員上具有較大空間。故而,人們通常意義上說的“體制內”工作人員,其實包括公務員和事業編人員——但兩者確實存在身份差別。
        回到公安機關,這是一個極其特殊的部門。簡單說來,它是一個任務繁重艱巨的“勞動密集型”部門,編制(尤其是公務員編制)和急劇增長的警務需求之間存在巨大的矛盾。幾乎所有的地方公安機關都通過“土政策”來解決這一問題:
       一是通過增加事業編制,來充實警力——事業編民警在山東一省即達到2萬人!二是通過勞務派遣等方式招聘警務文員或協警,以此分擔一些非執法類的公安工作。而根據我們的調研,各地公安機關的協警普遍多于民警。在山東等地,事業編民警還被授予警銜、在地方公安機關內部可以正常晉升,待遇也相差無幾。簡言之,事業編民警對“人民警察”的身份認同是極高的。
       問題恰恰出在這里。目前的公安套改試點工作,并未脫離公務員序列,實行公務員級別和警銜制。這意味著,公安套改必須遵守編制管理要求,事實上存在的事業編警察也就不在改革范圍內。導致的結果是,改革越有利于民警待遇的提高,越會在客觀上造成公安機關內部各類人員之間的不平等。尤其是對于事業編民警而言,其工作性質和工作強度,乃至業務素養不低于公務員警察,卻無法享受改革紅利,當然會有不公平感??臻g還有么?
從全面深化公安改革的精神看,山東套改中出現的事業編民警待遇問題,應該是預留了解決空間的。2015年《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》出臺之際,公安部有關人員曾指出:
       這次改革,明確提出建立有別于其他公務員的人民警察管理制度和保障機制。建立人民警察分類管理制度,按照職位類別和職務序列實行分類管理,合理確定警官、警員、警務技術職務層次,科學設置職務職數比例,同步實行職務與職級并行制度……此外,這次改革還提出規范警務輔助人員管理,推動出臺相關管理辦法。
       換言之,公安改革的框架意見里已經考慮到公安部門的特殊性和復雜狀況。簡單說來,人民警察管理制度應該有別于其它公務員。這有兩種改革方案:一是脫離公務員序列,單列管理;二是在不突破公務員序列框架的情況下,通過一些體制機制創新來解決公安機關的實際問題。第二種方案雖比較復雜,卻是較為穩妥的做法,各地的試點亦是按照第二個方案進行的。
       從改革的方法論角度看,第二種方案是典型的漸進式的、增量式的改革,通過增量來調動人們的積極性。
       客觀地說,山東公安機關的套改試點,并未違背漸進式的、增量式的改革方法論。哪怕是公務員編制的民警獲得了利益,事業編制民警及其它警察輔助人員的利益也沒有受損。只不過,當前的改革環境發生了極大變化——最為根本的是,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的、美好的生活需要與發展不充分不平衡之間的矛盾。體制內的公務員民警和事業編民警因改革而人為擴大待遇差距,是不容易被理解的。當然,可以合理推論的是,公務員民警的待遇提升,事業編制民警的待遇亦會提升,只是改革有先后而已。
       在這個意義上,改革尤其需要重視基層呼聲和探索。這次公安改革涉及面大、深度廣,共有七個方面的主要任務、一百多項改革措施。這種情況下,必須加強頂層設計,發揮框架意見的指導作用,才能保證改革沿著既定的路線圖和時間表推進,形成改革合力、發揮整體效應。
       但是,中國改革和國家治理實踐的重要特點就是,充分重視各個地方的“分級政策試驗”。試點是政策試驗的載體,通過基層主動探索,再通過上級決策將地方經驗“由點到面”推廣到全國各地。在這個意義上,公安改革切忌有一鼓作氣的想法,而應有鮮明的問題意識,循序漸進解決問題。
       借鑒意義
       山東公安機關在套改試點中遇到的一些疑難問題,是正常的。首先,既然是試點,就應允許問題出現,問題暴露了才好完善改革方案;其次,試點的意義恰恰在于,為其它地方的改革提供可資借鑒的經驗。在這個意義上,我們應該珍惜山東套改試點中的經驗和教訓,為全國的公安改革提供借鑒。
       第一、充分考慮公安機關的部門性質。公安機關既是一個行政部門,又是執法機關,這導致其部門復雜性較高。僅僅從人員身份看,既有公務員、


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